Belastinginkomste en ontwikkeling in Suid-Afrika: twee kante van dieselfde munt?

In hulle boek Rebellion, Rascals and Revenue beklemtoon Michael Keen en Joel Slemrod (2021) hoe belangrik belasting al sedert die ou dae is. Hulle noem onder andere die volgende twee voorbeelde:

- The Rosetta Stone uncovered by Roman soldiers in 1799 contained the same text in three different scripts – with the understanding of the hieroglyphics, it became evident that taxation was the important text “worth carving out in three scripts”.
- Even much earlier than this, the Sumerian clay tablets from 2500 BCE contained information on receipts for tax payments.

Belasting in Suid-Afrika kan teruggevoer word na die aanvang van die Verenigde Oos-Indiese Kompanjie (VOC) se aktiwiteite. In ’n navorsingstuk oor openbare finansies in die Nederlandse Kaapkolonie wat ek saam met US-kollegas geskryf het (Fourie et al., 2013), het ons die soorte belasting bestudeer wat die Hollanders ingestel het. Een kategorie was algemene belasting, soos tiendeheffings (’n tiende van die graanoes), en ’n ander was plaaslike belasting (soos kopbelasting, die oudste belasting van die Kaapkolonie, wat oorspronklik vir die slag van wilde diere gehef is en dus as leeu- en tiergeld bekend was).

Terug in die hede wil ek met hierdie intreerede verduidelik waarom hedendaagse belastingbeleide in ontwikkelende lande nie noodwendig die beste uitkomste vir ontwikkeling oplewer nie. En aangesien die meeste van my navorsing op die Suid-Afrikaanse belastingstelsel konsentreer, sal ek dit met plaaslike voorbeelde toelig. Om mee te begin, streef ontwikkelende lande oor die algemeen daarna om ekonomiese ontwikkeling te bereik en lewenstandaarde te verhoog. As ’n mens byvoorbeeld die Millenniumontwikkelingsdoelwitte van 2030 in ag neem, is die kernprioriteite om ongelykheid en armoede te verminder en welstand te verseker deur ontwikkelingsuitkomste soos goeie gesondheidsdienste en onderwys van gehalte te verwesenlik (Verenigde Nasies, 2023). Hierdie uitkomste is ook in Suid-Afrika belangrike prioriteite.

Ek begin deur ‘ja’ te antwoord op die vraag wat ek in die titel van my intreerede stel, maar vul hierdie aanvanklike antwoord later met ’n paar voorbehoude aan.

Belastingstelsels het verskeie funksies, waarvan inkomsteverkryging waarskynlik een van die belangrikstes is. Om staatsbouvermoë te skep en ontwikkelingsdoelwitte te bevorder, moet regerings genoeg inkomste verkry om koste te finansier en programme in werking te stel om billiker uitkomste te bereik (Mascagni et al., 2014). Inkomstemobilisering is dus boaan die agenda vir belastingbeleidvormers, wat moet sorg dat belastingstelsels so ontwerp of hervorm word dat dit die kleinste moontlike impak op die belastingbetalerspubliek het. In dié verband is inkomstemobilisering tesame met belastingdoeltreffendheid en -billikheid die kernkomponente van ’n optimale belastingstelsel. Dit is geen geheim dat mense nie graag belasting betaal nie, en belastingbeleide lok gewoonlik gedragsreaksies uit om die belastinglas te verlig. Koop jy byvoorbeeld steeds dieselfde getal bottels wyn ondanks die jaarlikse styging in aksynsbelasting? In die bekende woorde van Jean-Baptiste Colbert, wat in beheer was van Frankryk se finansies onder die bewind van koning Louis XIV:

The art of taxation consists in so plucking the goose as to obtain the largest possible amount of feathers with the smallest possible amount of hissing.

Indien ons dus genoeg inkomste teen minimale doeltreffendheidskoste kan verkry, sonder om billikheidsoorwegings uit die oog te verloor, is ontwikkelingsdoelwitte dalk haalbaar. Suid-Afrika se belastingstelsel is met soortgelyke doelwitte in gedagte ontwerp. In ’n onderhoud met die Daily Maverick benadruk die kommissaris van die Suid-Afrikaanse Inkomstediens (SARS), mnr Edward Kieswetter, die belang daarvan om inkomste te verkry en beter voldoening aan die belastingstelsel te verseker, en beklemtoon hy die kernrol van ’n behoorlik funksionerende inkomstebestuurstelsel om te sorg dat die belastingwette nagekom word (Moodley, 2023). Die regering wil soveel moontlik inkomste verkry en sorg dat belastingbetalers aan belastingwetgewing voldoen. Suid-Afrika het ’n goed ontwikkelde belastingstelsel met ’n sterk klem op inkomsteverkryging. Volgens die jongste Tax Statistics-publikasie was die verhouding van belasting tot bruto binnelandse produk (BBP) vir die belastingjaar 2021/22 ’n skaflike 25,1% (Nasionale Tesourie & SARS, 2023). Vergeleke met ander ontwikkelende lande in Afrika, is Suid-Afrika se belastinginvorderingsprestasie betreklik hoog en is daar weinig ruimte vir nuwe belastings of hoër belastingkoerse.

Maar hier kom die eerste voorbehoud: Gaan ons so doeltreffend moontlik te werk om inkomste te verkry? Met ander woorde, skep ons soveel moontlik inkomste sonder om onnodige welsynsverliese in die stelsel te veroorsaak? Die verhouding van belasting tot BBP is nou wel betreklik hoog, maar Suid-Afrika kan steeds sy inkomsteverkrygingsvermoëns verbeter. In die lig van Suid-Afrika se huidige ekonomiese vooruitsig en beperkte fiskus is dit noodsaaklik om na te dink oor hoe ons steeds inkomste uit bestaande belasting kan mobiliseer sonder om belastingkoerse te verhoog.

Een aspek van my navorsing wat volgens my kan help bepaal waar presies belastingbeleidshervorming moet plaasvind, is kennis van belastinggapings. Wat behels belastinggapings, en waarom is dit belangrik om daarvan te weet? Op ’n konseptuele vlak verwys die belastinggaping na die verskil tussen wat volgens die belastingbasis en die gepaardgaande belastingkoers ingevorder behoort te word, en wat werklik ingevorder word (Mascagni et al., 2014). Twee gapings is veral relevant, naamlik die voldoeningsgaping en die beleidsgaping. Laasgenoemde ontstaan as gevolg van belastingwetgewing wat vir verminderde belastingaanspreeklikheid voorsiening maak. Eersgenoemde hou gewoonlik verband met ontduikingsaktiwiteite. Jy wonder waarskynlik waarom hierdie gapings belangrik is vir belastinginkomstemobilisering? Kennis van albei hierdie gapings kan aandui waarop die belastingowerhede hulle aandag moet toespits. My navorsing oor belastingvoldoeningsgapings in die korporatiewe (nie-finansiële) sektor, wat ek in samewerking met SARS-navorsers onderneem het, dui op aansienlike bedrae onverantwoorde inkomste in die stelsel. Ons het SARS se belastingadministrasiedata met makro-ekonomiese statistieke gekombineer om die algehele belastinggaping oor ’n tydperk van drie jaar te skat. Die studie het ’n geraamde belastinggaping van sowat 2% van BBP vir die nie-finansiële sektor van die ekonomie aan die lig gebring. Ons navorsingsmetode is ’n afwaartse benadering (wat op die beskikbare makrodata staatmaak en globale statistieke gebruik om een saamgestelde skatting te lewer). Die toepassing van ’n opwaartse benadering – deur met mikrodata soos ondernemings se belastingopgawerekords te werk – sal akkurater skattings moontlik maak, maar is ook meer data-intensief. Een so ’n metode is belastingoudits waartydens belastingbetalers ’n volledige risikobeoordeling ondergaan. Dit word in gevorderde ekonomieë soos Engeland toegepas (raadpleeg HMRC, 2023), maar nog nie in ontwikkelende lande nie (Fuest & Riedel, 2009). Verdere navorsing hieroor word in Suid-Afrikaanse verband vereis.

Wat betref ander moontlike beleidshervormings om inkomste te verkry, kan ’n mens dit oorweeg om belastinguitgawes wat die belastingbasis verswak te skrap of aansienlik te verminder. Belastinguitgawes wat onmiddellike kandidate vir hierdie tipe besnoeiing is, is dié wat geen noemenswaardige maatskaplike voordele oplewer nie, maar dikwels slegs die winste verhoog van maatskappye met wie dit in ieder geval voor die wind sou gaan, met óf sonder belastingvoordele. Dít sluit in belastingaansporings, oftewel ’n gespesialiseerde belastingbepaling wat voorsiening maak vir ’n afwyking van die algemene bepaling vir investeringsprojekte sodat die effektiewe belastingkoers vir hierdie projekte laer is as dié vir ander projekte (Zee et al., 2002). Van die 44 lande in Afrika suid van die Sahara wat James (2016) bestudeer het, het 80% belastingvakansies (’n algehele vrystelling van belastingwetgewing) gebied. Gedurende my projek saam met die Wêreldbank om marginale effektiewe belastingkoerse vir die verskillende ekonomiese sektore te bepaal, het dit tot my deurgedring dat ons in Suid-Afrika baie versigtig met hierdie aansporings te werk moet gaan. Die Wêreldbankverslag (wat in 2015 voltooi is) het getoon dat verskeie korporatiewe belastingaansporings hersien behoort te word. ’n Aantal aansporings is sedertdien heroorweeg, en in sommige gevalle is afloopklousules ingestel. Daar is nog baie werk aan hierdie front, want dit is heel duidelik dat belastingaansporings alleen selde direkte investering beïnvloed. Ander faktore wat investering beïnvloed, behoort eerder oorweeg te word. Boonop sal ’n omvattende heroorweging van die meriete van belastingaansporings, en die gevolglike rantsoenering daarvan, ’n aansienlik billiker belastingstelsel tot stand bring.

’n Verdere fokus op die gebied van belastinguitgawes (d.w.s. wetlike vergunnings om minder belasting te betaal) is my onlangse werk saam met SARS-navorsingskollegas waarin ons bestudeer hoe belastinguitgawes soos die aftrekking van uittreefondsbydraes gewysig kan word om ontwikkelingsuitkomste te bereik. Met behulp van ’n mikrosimulasiemodel wat op individue se belastinginligting berus, het ons bevind dat bykomende belastinginkomste verkry kan word deur die aftrekking van uittreefondsbydraes in ’n belastingkrediet te omskep, soortgelyk aan die onlangse hervormings in die mediese belastingvoordeel. Met ander woorde, in plaas daarvan om jou pensioenfondsinkomste van jou bruto inkomste af te trek (om belasbare inkomste te bereken), trek jy dit van jou bruto belastingaanspreeklikheid af. Hoewel daar dus steeds ’n belastingaansporing is om vir jou aftrede te spaar, kan die bykomende belastinginkomste uit hierdie wysiging aan prioriteite in die hoofbegroting, soos maatskaplike bystandsprogramme, bestee word.

Ek beweeg aan na ’n ander komponent van die belastingstelsel, naamlik die belang van belastingadministrasie om doeltreffende belastingmobilisering te onderstut. Onlangse bevindinge wat die navorsing van my PhD-student Onesmo Mackenzie ondersteun, toon dat Afrikalande nie die doeltreffendheid van hulle belastingadministrasies optimaliseer nie. Dataomhullingsanalise bring groot verskille in die prestasie van belastingowerhede aan die lig en dus word institusionele hervormings aanbeveel om prestasie te verbeter.

Nóg ’n voorbehoud wat ek by my bespreking van die direkte verband tussen belastinginkomsteproduktiwiteit en ontwikkeling wil byvoeg, is die volgende: Om die geld in te vorder is goed en wel, maar om die verband tussen inkomste en ontwikkeling in stand te hou, moet gepaste besluite aan die bestedingskant van die staat se begroting geneem word, tesame met die institusionele en administratiewe vermoë om daardie besluite uit te voer. Indien dít nie aandag kry nie, sal ’n behoorlik funksionerende belastingstelsel – ofskoon dit nodig is – nie genoeg wees om ontwikkeling teweeg te bring nie. Dít toon die belang van ’n holistiese benadering tot die strewe na ontwikkelingsdoelwitte.

’n Verdere fokus van my navorsing is die doeltreffendheid van die belastingstelsel om billikheid te bewerkstellig. Hoewel ekonome uiteenlopende sienings het oor of die belastingstelsel vir dié doel gebruik behoort te word, is daar vele voorbeelde daarvan in die meeste lande se belastingstelsels. Een is die progressiewe inkomstebelastingstelsel waarin diegene wat meer verdien hoër gemiddelde belastingkoerse betaal namate hulle inkomstes styg. Die beginsel van vertikale billikheid is hier van toepassing: Dié wat meer kán betaal, móét meer betaal. ’n Ander voorbeeld is die BTW-vrystelling van sekere voedselsoorte om die belastinglas verbonde aan basiese produkte vir arm huishoudings te verminder. Suid-Afrika se BTW-stelsel sluit ook belastinguitgawes in. BTW-vrystelling impliseer dat belastingbetalers geen BTW op items soos bruinbrood, rys, groente en vrugte betaal nie. My navorsing oor die kostedoeltreffendheid van BTW-vrystelling saam met ’n US-kollega het getoon dat die regering dit behoort te oorweeg om BTW-vrystelling te verminder (of dit ten minste nie uit te brei nie), want billikheidsdoelwitte word juis die beste aan die uitgawekant van die begroting bereik. As ’n mens egter die politieke uitvoerbaarheid hiervan in ag neem, sal belastingbeleide uiteraard in sommige gevalle ’n ander hervormingsrigting inslaan. In dié verband kom Slemrod (2023, met verwysing na Schenk, 2011) tot die gevolgtrekking dat indien die politiek van belasting ’n bepaalde hervorming verhoed, ander moontlikhede oorweeg moet word om soortgelyke uitkomste te bereik.

Ek sluit my intreerede af met ’n vinnige kykie na my jongste navorsingswerk oor belastinggedragsbeleid. Soos ek vroeër genoem het, reageer mense op belastingbeleid en -aansporings, en indien ons die ekonomiese implikasies van hierdie reaksies so goed moontlik wil verreken, moet ons die dryfvere vir gedrag verstaan. In ’n eerste stap om te bepaal wat belastingbetalers aanspoor om tot die belastingpot by te dra, dui voorlopige navorsing saam met US-kollegas daarop dat hoewel belastingbetalers bekommerd is oor probleme in ons land (soos korrupsie), hulle nie net verplig voel om die belastingwette te gehoorsaam nie, maar ook verantwoordelik voel om vir herverdelingsdoeleindes by te dra. Hierdie voorlopige (altruïstiese) bevindinge beloof goed vir mnr Kieswetter se belastingvoldoeningsveldtog, en in die algemeen ook vir die ontwikkelingsdoelwitte van ons land.

Kyk die intreerede hier

Kort biografie

Prof Ada Jansen is the chair of the Economics Department at Stellenbosch University (SU), being the first female and person of colour to hold this position. Her appointment builds on years of experience gained as lecturer, supervisor, researcher and advisor in the economic and social spheres.

Her influence also extends far beyond the University, and she has contributed to reports on behalf of UNICEF, the World Bank and the Davis Tax Committee in South Africa. Over the past decade, Prof Jansen has applied the principles of public economics to a broad set of research questions, from the public finances of the Dutch Cape Colony to estimates of South Africa’s personal income tax. In 2017/18, this earned her a ministerial appointment to the independent panel for the review of South Africa’s list of zero-rated VAT items.

She has also presented at events of the United Nations University World Institute for Development Economics Research (UNU‐WIDER) and at the African Tax Research Network international congress, among others. Prof Jansen is a member of the Economic Society of South Africa, the Economic History Society of Southern Africa, the South African Academy for Science and Arts, and the African Growth and Development Policy (AGRODEP) Modelling Consortium. She previously also belonged to the World Interdisciplinary Network for Institutional Research, and the International Institute of Public Finance.

RSVP HIER